Le convenzioni urbanistiche sono normalmente destinate a precedere di diversi anni la completa realizzazione degli interventi cui si riferiscono. Tra l’approvazione di un piano attuativo, la stipula della convenzione e la richiesta dei singoli titoli edilizi può trascorrere un periodo considerevole, durante il quale possono mutare anche le norme che regolano gli oneri di urbanizzazione.

Il problema richiede di tenere distinti la funzione della convenzione e quella del titolo edilizio, le regole che governano la determinazione degli oneri e l’eventuale presenza di specifici impegni convenzionali. Una distinzione che diventa particolarmente importante quando, prima della completa attuazione dell’intervento, muti la disciplina della contribuzione urbanizzativa.

La convenzione urbanistica e la disciplina della trasformazione del territorio

La convenzione urbanistica costituisce lo strumento attraverso il quale l’Amministrazione e il soggetto attuatore disciplinano consensualmente l’attuazione di una determinata previsione urbanistica.

La giurisprudenza riconduce generalmente tali convenzioni agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Non si tratta, pertanto, di comuni contratti di diritto privato: l’accordo interviene nell’esercizio di una funzione pubblica e il suo contenuto resta strettamente connesso alla disciplina legislativa e agli atti di pianificazione.

La convenzione accompagna normalmente un piano attuativo o un altro strumento di programmazione urbanistica e ne regola gli aspetti necessari all’attuazione: la realizzazione e la cessione delle opere di urbanizzazione, la cessione o l’asservimento delle aree, i tempi dell’intervento, gli obblighi economici del soggetto attuatore e, più in generale, le prestazioni che concorrono a definire l’equilibrio complessivo dell’operazione.

Gli impegni convenzionali si inseriscono, pertanto, nell’assetto complessivo dell’operazione urbanistica. La giurisprudenza ha chiarito che la causa della convenzione deve essere valutata con riguardo alla sua complessiva funzione economico-sociale, nella quale devono trovare equilibrata soddisfazione gli interessi del privato e quelli dell’Amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668).

Convenzione e titolo edilizio: urbanistica ed edilizia operano su piani distinti

Convenzione urbanistica e titolo edilizio partecipano alla medesima vicenda di trasformazione del territorio, ma operano su piani differenti.

La convenzione attiene anzitutto al piano urbanistico: disciplina l’assetto complessivo della trasformazione, le condizioni della sua attuazione e gli obblighi assunti dall’Amministrazione e dal soggetto attuatore. Il titolo edilizio interviene invece sul piano della concreta attività edificatoria, abilitando la realizzazione del singolo intervento previa verifica della sua conformità alla disciplina applicabile.

Questa distinzione si riflette anche sulla disciplina degli oneri.

Nel caso del singolo titolo edilizio, gli oneri di urbanizzazione sono collegati alla specifica trasformazione del territorio assentita. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, proprio per questa ragione, se l’edificazione non viene realizzata, in tutto o in parte, può configurarsi un pagamento indebito dal quale deriva il corrispondente obbligo restitutorio.

Gli impegni assunti con una convenzione urbanistica possono invece avere una diversa funzione, perché devono essere letti nell’ambito dell’equilibrio complessivo dell’operazione programmata (Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668).

La distinzione non significa, tuttavia, che la presenza della convenzione trasformi automaticamente gli oneri di urbanizzazione in una prestazione di natura negoziale. La regola resta quella della loro origine legale.

Occorre perciò distinguere la determinazione del contributo dovuto secondo la legge dall’eventuale esistenza di uno specifico impegno assunto in convenzione.

La regola generale sulla determinazione degli oneri di urbanizzazione

Gli oneri di urbanizzazione costituiscono una componente del contributo di costruzione disciplinato dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001. La loro debenza e i criteri della loro determinazione trovano quindi fonte nella legge e nella disciplina regionale e comunale adottata sulla sua base.

La convenzione urbanistica non può, per il solo fatto di essere stata stipulata in un determinato momento, cristallizzare indefinitamente le tariffe allora vigenti.

Il principio è stato espresso con chiarezza dalla giurisprudenza: il computo degli oneri deve essere effettuato secondo la disciplina vigente nel momento individuato dalla legge per la nascita e la quantificazione dell’obbligazione contributiva (Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2017, n. 2369).

In Lombardia il legislatore ha disciplinato espressamente questo profilo con l’art. 38, comma 7-bis, della l.r. n. 12 del 2005.

La disposizione stabilisce che l’ammontare degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è determinato con riferimento alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire, purché completa della documentazione prevista. Per i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale, la norma consente invece di riferire la determinazione degli oneri al momento della loro approvazione, a condizione che la richiesta del titolo sia presentata entro trentasei mesi.

Si tratta, prima di tutto, di una regola sulla determinazione degli oneri.

Essa trova applicazione anche quando l’intervento sia oggetto di una convenzione urbanistica: la presenza dell’accordo non sottrae la contribuzione urbanizzativa alla disciplina pubblicistica che stabilisce secondo quali valori essa debba essere quantificata.

Ne consegue che, quando il titolo venga richiesto oltre il termine entro il quale la legge consente di mantenere ferma la precedente quantificazione, gli oneri devono essere determinati secondo i valori vigenti al momento individuato dalla disciplina applicabile.

Questo, tuttavia, non esaurisce necessariamente ogni questione relativa agli oneri contenuta nella convenzione.

Quando gli oneri sono oggetto di uno specifico impegno convenzionale

Una cosa è, infatti, la quantificazione degli oneri legalmente dovuti; altra è stabilire se la convenzione abbia previsto, in relazione agli stessi, uno specifico impegno destinato ad assumere una propria funzione nell’assetto dell’operazione urbanistica.

La distinzione emerge con particolare chiarezza da Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2018, n. 6339.

Nel caso esaminato, una convenzione di lottizzazione prevedeva il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria al rilascio delle singole concessioni edilizie e, in ogni caso, «comunque» entro sei anni dalla stipula della convenzione.

Il problema era stabilire se il pagamento fosse dovuto anche qualora non fosse intervenuta la concreta edificazione.

Secondo la regola generale, l’obbligazione contributiva è correlata all’effettivo esercizio dello ius aedificandi. Se l’intervento non viene realizzato, viene meno la giustificazione del pagamento degli oneri correlati al titolo e può sorgere il diritto alla loro restituzione.

Nel caso esaminato, tuttavia, il Consiglio di Stato ha attribuito un preciso significato alla clausola convenzionale. La previsione secondo cui il pagamento sarebbe stato dovuto «comunque» entro sei anni dimostrava che l’obbligo assunto dal lottizzante poteva prescindere dalla concreta edificazione ed era collegato al «prevalente profilo convenzionale».

La sentenza formula quindi il principio secondo cui:

«il principio generale secondo il quale l’obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi non vale rispetto a casi come quello di specie in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica (rectius: di una convenzione urbanistica) correlato alla pianificazione territoriale» (Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2018, n. 6339).

Il principio deve essere letto con attenzione. Non è sufficiente che gli oneri siano menzionati nella convenzione perché la loro disciplina divenga negoziale, né può riconoscersi alle parti una generale facoltà di derogare alla relativa disciplina imperativa. Occorre, piuttosto, che dalla convenzione emerga uno specifico impegno che, per contenuto e funzione, assuma una propria rilevanza nell’assetto complessivo dell’operazione.

In questo senso, la successiva Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668 ha ribadito che gli impegni assunti in sede convenzionale devono essere valutati in rapporto alla complessiva remuneratività dell’operazione e all’equilibrio del sinallagma che sorregge l’accordo.

La distinzione è essenziale anche nel senso opposto. Una convenzione che si limiti a indicare l’importo degli oneri calcolato secondo le tariffe vigenti al momento della stipula non comporta necessariamente l’assunzione di un autonomo impegno circa l’immutabilità di quell’importo.

La giurisprudenza ha infatti escluso che la mera quantificazione degli oneri all’interno della convenzione sia sufficiente a renderne definitivamente immutabile la misura, quando dall’accordo non emerga una previsione in tal senso (Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2017, n. 2369).

È dunque il contenuto concreto della clausola a dover essere esaminato.

Che cosa accade quando cambia la disciplina degli oneri?

La distinzione tra determinazione legale degli oneri e specifiche previsioni convenzionali diventa particolarmente rilevante quando, dopo la stipula della convenzione ma prima del rilascio dei titoli edilizi, intervenga una modifica della normativa sulla contribuzione urbanizzativa.

Il problema è stato affrontato direttamente da Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5276.

La vicenda riguardava un programma integrato di intervento approvato nel 2007 e una convenzione stipulata nel gennaio 2008. La convenzione prevedeva che gli oneri fossero quantificati secondo i valori vigenti al momento del rilascio dei titoli edilizi. Successivamente era entrata in vigore la modifica dell’art. 38, comma 7-bis, della l.r. Lombardia n. 12/2005, che, ricorrendo determinate condizioni, consentiva invece di determinare gli oneri con riferimento al momento dell’approvazione del piano.

Il soggetto attuatore invocava la nuova e più favorevole disciplina, sostenendo che essa dovesse sostituire la precedente previsione convenzionale.

La questione consentì al Consiglio di Stato di affrontare direttamente il rapporto tra convenzione e normativa sopravvenuta.

La sentenza muove dalla natura della convenzione urbanistica quale accordo ad oggetto pubblico. Proprio perché il suo contenuto è in larga misura definito dalla legge, il Consiglio di Stato ammette, in linea di principio, l’operatività dei meccanismi di eterointegrazione e di inserzione automatica delle clausole previsti dagli artt. 1419, secondo comma, e 1339 c.c.

Ciò non significa, tuttavia, che qualsiasi modifica legislativa sopravvenuta sostituisca automaticamente la precedente previsione convenzionale. Il problema è anzitutto di diritto intertemporale: occorre stabilire se la nuova norma sia destinata a trovare applicazione anche alle convenzioni già stipulate.

Sul punto, la sentenza afferma espressamente che «una legge sopravvenuta, che regola diversamente la predetta misura degli oneri di urbanizzazione, ben può “imporsi” – anche attraverso il meccanismo di cui all’art. 1339 c.c. – alle diverse antecedenti pattuizioni intervenute su tale aspetto del contenuto contrattuale. Ma perché ciò possa avvenire, occorre che la legge successiva affermi espressamente la propria applicabilità anche alle convenzioni precedentemente stipulate» (Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5276).

Il Consiglio di Stato richiama, a fondamento di tale conclusione, l’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo cui «la legge non dispone che per l’avvenire; essa non ha effetto retroattivo». E precisa ulteriormente che, salvo diversa espressa previsione, la legge sopravvenuta non può incidere sull’efficacia delle pattuizioni contenute in una convenzione urbanistica, ove queste fossero coerenti con il quadro normativo vigente al momento della stipula.

La conclusione è particolarmente importante perché impedisce di confondere due problemi: una questione è individuare la disciplina secondo la quale deve essere determinato l’ammontare degli oneri; altra è stabilire quale sorte abbia una specifica previsione della convenzione.

La risposta alla prima non comporta necessariamente, da sola, la risposta alla seconda.

La normativa sopravvenuta va letta insieme alla disciplina transitoria

Quando il legislatore modifica direttamente la disciplina degli oneri di urbanizzazione, assume quindi particolare rilievo l’eventuale disciplina transitoria.

È quest’ultima che può stabilire se le nuove regole siano applicabili soltanto alle convenzioni future, anche ai rapporti già in corso oppure soltanto a determinati effetti non ancora prodotti.

La formulazione utilizzata dal legislatore diventa decisiva. Non sono infatti necessariamente equivalenti disposizioni che facciano riferimento ai «procedimenti in corso», alle «istanze presentate», agli «effetti già prodotti» o agli «atti adottati» sulla base della normativa precedente. In presenza di una simile disciplina occorre individuare esattamente ciò che il legislatore ha inteso conservare e ciò che ha invece voluto assoggettare alla nuova regolamentazione.

Questo passaggio assume particolare importanza quando una precedente disposizione legislativa abbia consentito, ad esempio, riduzioni o incentivi sugli oneri, successivamente eliminati o modificati.

Se il beneficio era semplicemente previsto dalla normativa applicabile al momento del rilascio del titolo, la sua soppressione pone essenzialmente un problema di individuazione della legge temporalmente applicabile.

Se, invece, quel beneficio è stato recepito in una convenzione già stipulata e posto in relazione con uno specifico impegno assunto dal soggetto attuatore, la questione è più articolata: occorre verificare se la normativa sopravvenuta sia destinata a incidere anche sull’assetto convenzionale già perfezionato.

È proprio in questa ipotesi che le disposizioni transitorie possono assumere un ruolo determinante.

Determinazione degli oneri e disciplina della convenzione: due questioni da non confondere

Il punto di partenza resta la natura legale della contribuzione urbanizzativa. La presenza di una convenzione non sottrae gli oneri alle norme che ne disciplinano la debenza e la determinazione, né comporta, di per sé, la cristallizzazione delle tariffe vigenti al momento della stipula.

Occorre però verificare il contenuto concreto dell’accordo. Una cosa è la clausola che si limita a recepire o quantificare gli oneri secondo la disciplina applicabile; altra è la previsione che, nei limiti consentiti dalla legge, assuma una specifica funzione nell’equilibrio convenzionale.

La distinzione diventa decisiva quando muti la normativa sugli oneri. In questo caso occorre procedere attraverso passaggi distinti: individuare la disciplina applicabile alla determinazione del contributo; interpretare la clausola convenzionale per stabilirne natura e funzione; verificare infine, secondo le regole di diritto intertemporale e le eventuali disposizioni transitorie, se la normativa sopravvenuta sia destinata a incidere anche su quella specifica previsione.

Distinguere la determinazione legale del contributo dal contenuto della convenzione non significa sottrarre gli oneri alla disciplina pubblicistica. Significa, al contrario, evitare di attribuire alla normativa sopravvenuta effetti sulla convenzione ulteriori rispetto a quelli che il legislatore ha effettivamente previsto.